博弈18年,新规能否抑制政府投资冲动

京张高速铁路建设工地。

公共服务领域的基础设施建设是政府投资的主要方向之一。

图片/新华社新规能否抑制政府投资的冲动?本报记者/何斌于2019年5月20日发行了899期《中国新闻周刊》,历时18年。经过几经波折,备受公众关注的《政府投资条例》(以下简称《条例》)将于2019年7月1日生效。

本《条例》是中国政府第一部关于投资管理的行政法规。

此前,有关政府投资管理的相关文件大多出现在部门规章中。

当时,政府部门之间的文件冲突时有发生,部门之间的利益冲突是不可避免的。

长期以来,政府投资作为政府的重要职能之一,解决了公共服务领域的许多基础设施建设问题,但也产生了乱借钱、乱花钱、不贴近人民需求、不贴近成果、不贴近形象工程等一系列问题。

随着地方政府杠杆率的提高,防范和化解政府债务风险成为政府部门必须面对的压力,制约政府投资行为成为关键。

结束“绞尽脑汁”的决策。《条例》从三个方面保护政府投资的科学决策:一是规定县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、中期财政计划和国家宏观调控政策,结合财政收支情况,统筹安排政府投资项目,规范各类政府投资资金的使用。

二是进一步规范政府投资项目审批制度,明确项目单位应编制和报送审批的文件、投资部门或其他相关部门审批项目的依据和审查事项,规定重大政府投资项目的审批应遵循中介服务机构评估、公众参与、专家评估、风险评估等程序。

三是加强投资预算的约束力。显然,核准的投资预算是控制政府投资项目总投资的基础。初步设计中提出的投资概算超过可行性研究报告中提出的投资概算10%的,审批部门可以要求项目单位重新提交可行性研究报告。

这些保证是以《条例》的形式提出的,并加强了它们的约束力。

中国金融科学院金融研究中心主任赵全厚表示,这些法规最大的亮点是它们本身就是行政法规,在立法层面仅次于人大,而不是部门法规。

事实上,《条例》中的许多规定已经在国务院以前的指导意见和有关部门的规定中有所表述,如国家发展改革委、财政部等部门近年来政府投融资管理改革的进展情况,以及2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)中政府投资的内容。

因此,赵全厚认为,《条例》全面细化了政府投资领域相关成熟的规章制度。

中央财经大学教授、蔡中鹏远地方金融投融资研究所执行主任温来成也对《条例》的立法水平表示担忧。他告诉《中国新闻周刊》,长期以来,《条例》对政府投资领域的一些不明确问题做出了明确规定。“例如,市场经济条件下的政府投资行为监管,虽然没有从2016年《意见》向前迈出一步,但至少以行政法规的形式进行了部署,这为今后将《条例》提升到《投资法》奠定了很好的基础。

此外,文来成认为,在坚持“以市场为资源配置的决定性因素”的原则下,《条例》也澄清了政府的态度。政府应在市场的基础上发挥监管作用,通过《条例》等法律法规明确政府与市场的界限。

《条例》规定,政府投资资金应投资于社会福利服务、公共基础设施、农业和农村地区、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等无法有效配置市场资源的公共部门项目,以非经营性项目为主。

博弈18载实际上,《条例》从提出到正式出台,经历了18年时间。事实上,《条例》花了18年才提出并正式颁布。

国家发展和改革委员会宏观经济研究所研究员刘立峰表示,国务院早在2001年就开始起草《政府投资条例》。2010年1月,国务院法制办公室发布了征求意见稿,没有进一步评论。

在此期间,国家发展和改革委员会也对《条例》进行了进一步修订,但尚未正式发布实施。

刘立峰向《中国新闻周刊》透露,当时的主要问题是,在政府投资与企业投资的分工、中央与地方政府投资职能的划分、政府投资的决策过程和程序、政府债务融资渠道的选择、政府投资的监督和管理等方面缺乏共识,或者缺乏上层法律法规,以及无法提出符合法律要求的规定。

“近年来,随着外部法律和制度环境的变化,一些上级法律逐步得到完善。

”例如,刘立峰表示,新《预算法》明确规定了地方政府债务融资的方式,相应的法律法规也明确切断了融资平台与政府的关系。

《国务院关于推进中央和地方财政分权改革的指导意见》对中央和地方政府的投资分权和支出责任进行了更加详细的划分。

此外,行政审批制度的改革明确指出,”这些为《条例》的颁布奠定了良好的法律基础”。

“改革开放之初,所有投资基本上都是政府投资。政府对公共部门和商业部门都进行了投资。

随着改革的逐步深入,政府投资逐渐退出竞争领域,中国投融资政策和环境的变化也是《条例》没有出台的原因。

赵全厚认为,2001年《条例》第一次起草时,政府投资领域也涉及许多竞争领域,国家投资控制相对高度集中。

2004年,国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,提出要明确政府投资的范围,处理好政府与市场的关系,明确中央政府与地方政府的投资权力划分。然而,该年开始的预算法修订在是否授予地方政府发行债务的权利上存在争议。因此,2010年颁布《政府投资条例》草案时,地方政府的债权在法律上仍不明确。

正因为如此,在此过程中,《条例》被多次修订,征求意见稿花了十年时间才出台。

“由于各部门之间的利益不一致,这些条例在客观上和主观上都被拖延了十多年。

文来成说,一方面,在政府投资法规刚起草的时候,经济体制改革过程中的一些问题不是很突出,不知道下一步该怎么办。另一方面,中央和地方政府以及同级部门在如何划分投资权方面存在矛盾和争议。

特别是发展改革部门和财政部门等同级部门之间的权责划分,是《条例》中的一个重大问题。

据文来成说,这个问题这次没有在《条例》中得到解决。与此同时,如何在各级政府之间划分投资管理权还没有确定。

对此,赵全厚认为,投资主管部门不止一个,包括综合部门和其他部门。例如,根据各部门的职能分工,国家发展和改革委员会作为政府投资主管部门,被称为综合主管部门。然而,交通部也有交通投资,也是主管部门之一。

此外,财务部负责预算管理,所有政府投资必须由财务部审查风险、预算合规性、预算估计和预算一致性等。此外,审计部门还必须有权审计政府投资项目等。

为进一步深化“发布管理服务”改革,提高决策效率,《条例》规定,审批部门应通过投资项目网上审批监管平台(以下简称“网上平台”)办理政府投资项目审批手续,并列出规划、产业政策等内容。涉及政府投资的,公开审批程序、期限等。并向项目单位提供相关咨询服务。

“从技术上讲,网上审批主要是一种信息共享机制。一个项目的所有相关审批部门都可以在平台上看到它。各部门在各自的环节完成审批。没有技术问题。

赵全厚给《中国新闻周刊》举了一个例子。如果一个项目涉及到财务部门,这取决于该项目今年的投资计划是否超过当地的财务能力。如果不超过,财务部会批准。如果是这样,财务部会提出不批准的意见。

项目单位和审批部门可以在线查看流程,无需任何部门运行。

刘立峰认为,网上平台的建设和应用基本实现了“项目整个建设周期的所有步骤,包括项目启动、建设申请、建设和竣工验收”,加快了项目审批速度,方便了项目单位和企业。

然而,不可能实现“施工申请的每个环节一个代码”,并行审批也不存在。

各部门的网上平台和自建信息平台没有完全连接,导致建设申报环节和信息共享不兼容。项目单位仍需多次上报,项目处理状态和进度仍处于“信息孤岛”状态。

此外,施工过程的后期数据不完整。

政府投资项目尚未实现全平台覆盖。

“要解决投资项目网上审批监管平台面临的实际问题,必须进行顶层设计,即由国务院牵头规划建设全国统一的投资网上审批监管平台。

“刘立峰表示,这需要协调发展改革、财政、住房、土地、环保等与项目审查相关的部门,提升各部委审批平台,开放关键节点,实现互联互通,实现各部门内部政务系统、在线平台等其他信息系统之间的互联互通,以提高数据共享率,减少数据收集任务。

一方面,政府投资的范围主要是市场无法有效配置资源的公共领域,主要是非经营性项目;另一方面,地方政府的借贷受到严格限制。

这就对地方政府的投融资能力提出了极高的要求。

刘立峰认为,《条例》强调加强预算限制和禁止非法借款。它们不仅强调地方政府的行为准则,注重潜在风险因素的防控,而且有助于将有限的债务资金用于更紧迫的公共服务领域,促进地方政府的审慎决策,提高政府投资效率,为地方政府融资的规范健康发展发挥积极作用。

然而,我们应该如何平衡投资的必要性和财政资源的可持续性?对此,刘立峰认为,政府投资的力度和速度应该得到很好的控制。

在经济低迷时期,需要加大政府投资,以稳定各市场参与者的情绪,引导预期,增强信心。与此同时,扩张政策应该是足够的,应该有一个退出的时间限制,在某个时候应该有一个坚定的退出。

“政府投资应该更加关注不平衡不足的问题。

“刘立峰认为,政府资金应该用于最紧迫的公共产品和服务领域,并与重大社会矛盾的变化密切相关。

此外,应改变政府投资的决策机制。

「要合理及有效地安排政府投资基金,一个重要环节是根据市民的需要和意愿,决定政府对各项公共服务的投资优先次序,而不是视其为理所当然。

文来成认为,中央和地方各级政府之间的政府投资分工也应该分开。

经营项目以中央、省、市三级国有企业为主,地方政府投资能力和管理水平较高。建议经营项目的投资权限集中在中央、省和地方(市)各级。

但是,市(县)、乡(镇)基层政府,由于对市场的把握相对较弱,对产业结构的投资能力相对较弱,可以从运作的角度适当地收集管理权,主要承担公共服务投资,增加对教育、医疗、环保等领域的公共服务投资,弥补政府公共服务的短板,为社会提供更好的公共服务。

投资资金可以通过中央政府向地方政府的转移支付和经济社会改革中财政支出结构的调整来实现。

“政府投资仍然需要在我们的能力范围内进行!”文来成说。

近日,国家发改委主任何李丰在《人民日报》上发表的署名文章中表示,近年来,企业投资约占全社会固定资产投资总额的95%,而私人投资仍保持在60%以上。

此前,在公共基础设施建设中,通过政府与社会资本合作模式,社会资本参与公共服务领域,解决了大量融资问题。

然而,许多地方政府将公私伙伴关系视为短期融资工具,甚至将公私伙伴关系异化为新的债务融资平台。

《条例》的颁布规范了政府的投资行为。它将如何影响社会资本参与的购买力平价模式?赵全厚认为,公私合作是一种特定的融资管理组织和运作模式,与政府投资有着相互交叉的关系。

例如,建设项目投资100亿元的污水处理厂,应尽量按规定采用公私合营模式,通过招标引入社会资本,并提出投资计划。在这个过程中,政府投资的资本管理运作是两者的交集。

此外,就投资项目而言,条例给予了充分的容忍,因为污水处理厂是具有可操作性质的公益服务,也可以由政府通过投资直接经营。资本注入可以用来直接建设工厂,然后企业可以通过征收污水处理费和财政补贴来维持运营。此后,企业的经营将由企业自己承担,政府只限于投资额。

“这也是一种资本注入方式,不一定只是公私合作模式。

”赵全厚说道。

然而,更重要的是如何提高地方政府的投融资能力,实现自身造血功能。

“目前,地方政府投资需求的扩大与融资渠道的限制之间的矛盾日益加剧。

一些地方研究结果表明,新增地方债务仅为实际政府债务融资规模的1/10,供需缺口非常大。

“刘立峰认为,目前地方政府的融资能力普遍不足,体制和政策都受到很大制约。

因此,有必要探索建立新的融资体系,如建立由中央政府决定地方债券总量和市场监管的地方债务体系,以及由省、市、县或市政府根据各级政府的财政和债务情况自主发行地方债券(市政债券)。

债券发行人应该扩大到公共机构和公共企业,这种债券可以由地方政府担保。

同时,还可以结合城市化和工业化的布局要求,实施综合全面的发展模式,平衡项目成本和效益。

鼓励企业和金融机构结合政府补贴、项目周边土地开发、生态补偿收入、其他经营性资产收入等渠道为项目建设还款来源,创新项目融资方式。

“增加政府投资是必要的,但同时也必须标准化。要按照《条例》的要求,正确处理政府投资关系,补充短板,防范风险,完善投融资体制和机制,充分发挥政府投资对经济的杠杆作用。

”刘立峰说。

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